【文章导读】“村规-村建-村管”联动的乡村建设路径探索——以浙江省余村乡村共同缔造实验为例

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乡村建设的困境

（1）人员制约。

当前乡村建设中，村民普遍缺少自主性，村民自发性乡村建设式微。留村群体缺少乡村营建的热情与能力，涉及为乡村建设出钱出力往往避而远之。乡村维持一定数量受教育水平较高的村民是村庄自治的组织基础，但目前受教育水平较高的农民大量外出谋生，使村内可供民主选举的村委候选人减少，村委工作能力持续下降。

（2）机制制约。

乡村尚未形成稳定的建设投入-回报激励机制，企业和村民参与的积极性不高。与城市建设机制相比，乡村建设制度中的建设主体是原子型村民，村民个体利益的多元化和自利性使乡村建设对村民的组织性要求更高（表1）。而当下村庄人际网络因人口流动而渐趋瓦解，原有的熟人社会中通过各家出钱出力共建村庄的模式告罄。

▲ 表1 | 城市建设与乡村建设的机制比较

（3）规划制约。

一方面，村庄规划的刚性与乡村生产生活的灵活性不匹配，村庄规划重管控但缺少建设指导的问题在乡村建设中也越发凸显；另一方面，传统上由政府主导、规划院编制的精英模式村庄规划不断受到批判。体现为村庄规划脱离村庄实际需求。规划供给与村庄建设事权主体的财务能力、村集体和村民的实际可支配能力和有效需求存在落差。

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乡村建设的路径

2.1 村庄规划的路径

城市与乡村在行政法理逻辑上对应两种截然不同的建设机制：城市建设模式本质上是商品化，是市民购买政府公共产品和企业商品的过程。过程中市民并不直接参与城市建设；乡村建设模式本质上是自治，建设主体为村集体和村民，村民通过出钱出力直接参与到村庄建设中来，而不是由建设单位代建。这就要求：

（1）反映多元主体责权。村庄建设的事权以村民为主，但村庄向上衔接乡镇及协调周边村庄的事权又在乡镇一级政府，村庄规划需要匹配这一特征。可将村庄规划分解为前瞻性和建设性内容，前者侧重精英主体的决策过程；后者侧重村民主体的协商过程。

（2）契合主体财务能力。村庄规划应与乡村建设制度匹配，与乡村建设方式相衔接，尤其应围绕村集体这一最主要的村庄事权主体，谋划预留村集体与市场主体在经营性项目上的接口。

（3）匹配滚动操作时序。以事权主体当前的财务能力为依据，充分考量其未来的财务运作能力，制定分年度、分期的实施计划。将上级政府公共投资与村民个体建设的行为时序和空间顺序进行统筹。

2.2 村庄建设的路径

在村庄自治体制下，村庄曾长期以村民和工匠共同缔造的方式得以绵延，村庄建设是村民具有归属感的家园建设行动，应因循这一历史经验和乡村建设逻辑。

（1）体现村民有效需求的乡村建设。村民访谈或问卷所发现的村民需求，往往因村民对突如其来的参与形式的陌生感和自我保护心理，以及对政府投资建设行为的误判，而导致许多需求并不反映村民对自愿投入乡村建设的真实情况。以此为依据的规划编制脱离了村民的有效需求。因此，乡村建设应真正区分村民的潜在需求和有效需求，辨别村民在公众参与中的无意识选择。

（2）激发村民自愿参与的乡村建设。乡村建设的难点在于农房改造及基础设施的日常维修，村民会考虑其自身投入的经济性和外部性，权衡得失利弊是第一出发点。但目前动员村民参与乡村建设的制度设计和规划实施一体化等研究较匮乏，规划实施缺少制度保障（表2）。

▲ 表2 | 不同主体在村庄建设过程中的合作方式

2.3 村庄运营维护的路径

（1）自治体系下的日常运营维护机制。城市的运营维护依托于国家行政机器的条线化体系，城市政府将城市内各条线市政供给和公共服务供给归口至不同的下属部门，从而通过层级政府实现对城市的有效管理。但我国政府体系中并不含村一级，从事村务管理的村干部法理上并不属于公务员。城市政府的管理模式并不支撑村庄治理。因此，构建村民认同且适合村情要务的契约才是村庄日常维护的关键。

（2）市场可参与的运营维护机制。村庄运营维护管理大多难以实现短期盈利，市场主体介入的积极性不高，且资本下乡因体制问题，缺少进入村庄运营维护的渠道。而村集体往往又缺少资产运营经验。因此，打通多元主体的参与渠道是村庄运营维护困境的核心点。

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余村实证

（1）村庄规划：实务规划。

精英规划与公众参与相结合。余村的村庄发展目标、产业导向等采取精英规划模式，发挥专业精英与上级政府的决策和判断力优势；村庄服务设施等则采取公众参与规划模式，发挥村民和村集体的主体作用。

契合事权主体的财务能力。规划结合村集体的事权范围和营收能力，保障集体经营性用地供给，并联动经营收益布置村庄公共设施。如结合镇村两级出资共建的绿道，策划沿线旅游设施。

符合事权主体的真实建设时序。短期侧重村民以产增收的现实需求，长期侧重于村集体增收后的村容改善。如近期规划林下惠农经济，远期策划由村集体出资修缮浒溪村民公园。

（2）村庄建设：共赢行动。

从村民实际需求出发，余村乡村建设提出开放庭院行动（图1，图2），采取以奖代补机制，村委对自愿拆除院墙且从事特色经营的农户，每户给予最高10万元奖励，使自担的改造成本大为降低，村民投入建设的积极性提升，而奖励金则来源于上级政府村容整治专项资金。

▲ 图1 | 开放庭院行动试点及农宅改造前后对比

▲ 图2 | 余村后巷规划设计与村民自主业态策划

相比单纯由政府投资推动的村庄美化运动，或将专项资金直接下发由农户自行改造的方式，开放庭院行动使村民真正参与到乡村建设中，在村容改善过程中归属感增强。且这种农房改善是附着于村民对业态经营的自我需求之上的，使得村庄风貌提升具有现实业态的支撑，克服了村宅“涂脂抹粉”的简单美化。

（3）村庄运营维护：村规民约。

在村庄自治体系下，余村由规划师牵头与村委、村集体和村民沟通，形成了一本旨在指导村庄建设、日常维护、运营管理和村民行动准则的村民共建手册（图3）：

▲ 图3 | 余村村民共建手册

一是制定村庄运营机制，明确村庄各条线建设路径和责任主体。

二是指导村民从事农业生产、村集体产业发展和村庄日常维护，制定产业鼓励政策，指导农户日常实用性的生产建设问题，如对哪些产业可以做、菜园怎么打理、山上林下种什么等。规范村民行为，包括垃圾分类、沼气使用、私房改造等生活行动指南。

三是制定各类主体参与机制，构建共筹共建机制和村集体利益分配机制，设计企业和村集体的项目合作接口等。

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结语

村庄规划曾长期取法于城市规划，但乡村自治体制及个体分散的实施条件使村庄规划有别于城市规划，对村庄运行机制的不了解导致规划与村庄实际需要和财务能力相互错位，更有甚者则是生活在城市里的规划师对田园理想的乌托邦。在乡村与城市二元机制背景下，乡村建设需要有一整套匹配现实情况的制度建构，本文正是对当下这一问题的实验和探索。

本文撰稿：刘迪

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原文介绍

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【doi】10.11819/cpr20241704a

刘迪，中国城市规划设计研究院上海分院首席设计师，高级城市规划师，[e-mail]。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=gr2ERH1ElEvWPY_9McDcXJ3cNuXiPOOF_Gm7AoxRz3iNZbhENUW_cLs0tVbuNcCitsf0ovkPrzAiHEujlkA4pfX3bgFH0JQccbMydmSqCsMZwPTy4fdsRmZtSpfdj2RVpa0Gkuvo9IbhB-Q_3kEspsSGWGe5RzXy&uniplatform=NZKPT&language=CHS

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